Eine stärker konsumseitige Politik ist legitim und notwendig

Nach Auffassung des WBAE gibt es eine zunehmende empirische Evidenz für ein partielles Marktversagen in der Ernährungswirtschaft, das zu erheblichen Nachhaltigkeitsdefiziten und auch zu hohen volkswirtschaftlichen Belastungen durch eine zunehmende Zahl ernährungs(mit)bedingter Krankheiten führt (vgl. Kap. 6 „Legitimation staatlicher Ernährungssteuerung – Darf der Staat das?” und Kap. 7 „Governance des Ernährungssystems”). Dies macht eine stärker konsumseitig ansetzende Steuerung notwendig. Konsumseitige Maßnahmen ergänzen die klassischen ordnungsrechtlichen und ökonomischen Instrumente, die auf der Angebotsseite ansetzen, aber in offenen Volkswirtschaften und bei international unterschiedlichem Regelungsniveau an ihre Grenzen stoßen.

Deutschland ist im internationalen Vergleich ein Land mit wenigen staatlichen Rahmensetzungen im Bereich des Lebensmittelkonsums. Deutschland setzt besonders stark auf das Individuum und die Familie und überfordert diese nach Auffassung des WBAE. Die Analyse des politisch-administrativen Systems zeigt, dass aktive staatliche Ernährungspolitik in der politischen Landschaft eher skeptisch gesehen wird. Die politischen Parteien, die eine aktive Rolle für den Staat vorsehen, konzentrieren ihre Vorschläge auf Elemente der Kita- und Schulverpflegung. Für die Umweltdimension einer nachhaltigen Ernährung wird vor allem die Verwendung von Biolebensmitteln in der Kita- und Schulverpflegung und generell die Förderung der ökologischen Landwirtschaft vorgeschlagen, was nicht ausreicht. Ernährungsarmut sowie schlechte Arbeitsbedingungen in verschiedenen Branchen der Lebensmittelkette finden über das Parteienspektrum hinweg zumeist nur wenig Beachtung. Auch sind die Wahlprogramme aller Parteien zurückhaltend hinsichtlich Maßnahmen, die auf eine Steuerung des Ernährungsverhaltens von Erwachsenen hinwirken. Vermutlich liegt dies in der Furcht vor mangelnder Akzeptanz begründet, die durch die große mediale Wirkung, die Ernährungsthemen generell aufweisen, noch verstärkt wird. Diese Befürchtung war in der Vergangenheit nicht unberechtigt, aber die Akzeptanz eingriffstieferer Maßnahmen, die global zunehmend eingesetzt werden, steigt auch in Deutschland.

Der Referenzrahmen, an dem die Legitimität einer konsumseitig ansetzenden staatlichen Steuerung gemessen werden muss, besteht nicht in einer idealen, eingriffsfreien Situation. Auch heute sind Ernährungsumgebungen durch eine Vielzahl von Eingriffen gekennzeichnet. „Freie” Ernährungsentscheidungen sind in diesem Sinne eine Illusion: Was wir konsumieren und wie wir uns ernähren, ist immer maßgeblich durch die Ernährungsumgebung mitgeprägt. Einige Aspekte der Ernährungsumgebung sind durch staatliches Handeln vorgegeben oder zumindest beeinflusst, insbesondere durch Informations- und Kennzeichnungspolitik, aber auch durch die Art der Besteuerung von Lebensmitteln und daraus resultierende Preisrelationen. Weitere Aspekte sind vorwiegend durch das Handeln unternehmerischer Akteure geprägt (z. B. Werbung, Produktplatzierung in Einkaufsstätten, Lage von Einkaufsstätten, Preispolitik von Unternehmen), welches wiederum mehr oder weniger stark staatlich reguliert ist. Vor diesem Hintergrund stellt sich weniger die Frage, ob es überhaupt zulässig ist, dass der Staat Ernährungsumgebungen aktiv gestaltet, sondern welche Art der Gestaltung Bürgerinnen und Bürger gesellschaftlich wünschenswert finden und welche ihnen im zeitknappen Alltag hilft, sich nachhaltiger zu ernähren. Es geht dabei im Kern um Interessenabwägungen zwischen rechtlicher Freiheit der einzelnen und Gemeinwohlerwägungen. Zu entscheiden ist insbesondere über das Ausmaß ernährungspolitischer Eingriffe in das Konsumhandeln und die Auswahl der Instrumente. Dies betrifft die Effektivität und Effizienz von Instrumenten sowie ihre möglichen nicht-intendierten Nebenfolgen. Das Gutachten zeigt auf, dass es gute Gründe für eine umfassende Politik für eine nachhaltigere Ernährung gibt und dass Instrumente, die bei den Verbraucher*innen und der Ernährungsumgebung ansetzen, ein wesentlicher Teil des Instrumentenmixes sein sollten.

Ein zentrales Steuerungsproblem besteht darin, dass die Verantwortung für den Bereich Ernährung im föderalen System Deutschlands auf verschiedene Ebenen verteilt ist und sich verschiedene Ministerien mit unterschiedlichen Aspekten von Ernährung befassen. Dies führt zurzeit zu einer Verantwortungsdiffusion. Besonders deutlich tritt dies im Politikfeld Kita- und Schulverpflegung zu Tage. Zur besseren Koordination und Vernetzung der vielfältigen Akteure im Politikfeld Kita- und Schulverpflegung wurden zwar erste Koordinierungsinstitutionen aufgebaut. Deren Organisationsstruktur und finanzielle Ausstattung passen derzeit aber nicht zur Größe der Aufgabe. Organisations- und Finanzierungsdefizite sind insbesondere deshalb problematisch, weil der Markt in der Gemeinschaftsverpflegung alleine nicht hinreichend funktioniert. Deshalb sind eine verstärkte staatliche Steuerung und mehr Unterstützung erforderlich. Die verantwortlichen Kommunen stoßen hier allerdings an Grenzen – sowohl in Bezug auf ihre Managementkapazitäten wie auch in Bezug auf Finanzierungsquellen. Weitere Governanceprobleme existieren im Bereich der Internalisierung externer Kosten und des Labellings.

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